［摘要］：本文分析了當前推進(jìn)城鄉供水一體化面臨的困難，并結合城市與鄉鎮聯(lián)網(wǎng)供水的實(shí)踐案例，闡述了城鄉聯(lián)網(wǎng)后按區域獨立運營(yíng)管理的可行性和優(yōu)點(diǎn)，試圖為做好過(guò)渡時(shí)期的城鄉供水一體化找到平衡點(diǎn)，提供新的思路。
關(guān)鍵詞：一體化供水 同源同網(wǎng) 分營(yíng)模式 實(shí)踐體會(huì )
作為當前統籌城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的一個(gè)重要系統工程，以城市中心區為依托逐步推進(jìn)城鄉供水一體化，既是加快我省城鎮化建設步伐和促進(jìn)農村全面建設小康社會(huì )的客觀(guān)需求，也是保障農民飲用水安全和共享改革發(fā)展成果的現實(shí)需要，同時(shí)也是城市供水企業(yè)科學(xué)利用水資源和提高資產(chǎn)運營(yíng)效率的必然抉擇。目前，城鄉供水一體化正處于過(guò)渡時(shí)期，各地都在進(jìn)行打破城鄉二元結構壁壘的實(shí)踐和探索。近年來(lái)，孝感水司結合城鄉實(shí)際，按照先易后難、由近及遠的漸進(jìn)策略，圍繞這一戰略做了一些積極的嘗試和實(shí)踐，一方面充分發(fā)揮技術(shù)和管理優(yōu)勢，為朱湖、楊店等遠郊的鄉鎮水廠(chǎng)提供勘察設計、施工建設以及運營(yíng)管理上的技術(shù)扶持，規范和提高其運營(yíng)管理水平，為下一步實(shí)現聯(lián)網(wǎng)供水打下基礎；另一方面跳出一體化辦水、管水的“合營(yíng)”框框，嘗試采取“聯(lián)網(wǎng)分營(yíng)”的模式，將供水管道延伸到近郊的三汊、毛陳、臥龍等3個(gè)衛星鄉鎮，在實(shí)現“同源、同網(wǎng)、同質(zhì)”供水的基礎上，以鄉鎮為單元自主經(jīng)營(yíng)管理。這一辦法，既部分解決了中心城區供水能力過(guò)剩、資源閑置的問(wèn)題，也有效改善了周邊鄉鎮用水條件，滿(mǎn)足了其安全飲水的基本要求，同時(shí)還合理規避了城鄉聯(lián)網(wǎng)供水過(guò)程中的產(chǎn)權不清晰、管理難到位等運營(yíng)風(fēng)險，為做好過(guò)渡時(shí)期的城鄉供水一體化工作提供了新的思路。
一、中心城區及近郊鄉鎮供水概況
孝感市城區目前正在著(zhù)力構建“武漢城市圈”副中心城市，城區建成區面積35平方公里，城區人口約38萬(wàn)人。距中心城區12公里以?xún)鹊慕夹l星鄉鎮有5個(gè)，分別為孝南區下轄的三汊鎮、毛陳鎮、新鋪鎮、臥龍鄉和朋興鄉，其中臥龍鄉和朋興鄉處于城鄉結合部。
（一）中心城區供水現狀
孝感市城區現有水廠(chǎng)2座，其中第二水廠(chǎng)設計供水能力8萬(wàn)噸/日，分兩期分別于1990年、1998年建成，其水源地原為距城區17.2公里的淪河（系漢北河支流，現已改作備用水源）；第三水廠(chǎng)一期工程設計取水和輸水規模23萬(wàn)噸/日（其中8萬(wàn)噸/日用于置換第二水廠(chǎng)水源）、凈水規模15萬(wàn)噸/日，由市政府籌資近4億元于2009年底建成，水源地為距城區34.23公里的漢江。城區輸配水管網(wǎng)總長(cháng)超過(guò)348公里，城區供水面積約35平方公里，服務(wù)人口約25萬(wàn)人。
目前，城區2座水廠(chǎng)具備23萬(wàn)噸/日的供水能力，均取用漢江水。漢江水量充沛，是國內大江大河中為數很少的、水質(zhì)屬于Ⅱ類(lèi)水的水源之一，也是“南水北調”中線(xiàn)工程的主要水源，其水質(zhì)清澈、口感好，經(jīng)常規水處理后出廠(chǎng)水質(zhì)達到國標，市民反響良好。因城區原有自備水源數量龐大（地下水開(kāi)采量約6萬(wàn)噸/日），因此現有供水能力富余較多，現有基礎設施的利用率和供水企業(yè)的存量資產(chǎn)使用效率不高，部分資源閑置，規模效益尚難凸顯，在一定程度上影響供水企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益。
（二）城區衛星鄉鎮供水概況
處于中心城區衛星圈內的5個(gè)鄉鎮，原來(lái)一直是按地域分散供水，自成體系、各自為政。由于城區衛星圈內的澴河、府河、槐蔭河以及毗鄰各鄉鎮的河流、塘堰等水系近一二十年來(lái)污染嚴重，現多為Ⅳ-Ⅴ類(lèi)水體，不能用作鄉鎮集中給水水源，因此各衛星鄉鎮大多采用機井開(kāi)采地下水，水廠(chǎng)以泵站加壓方式對外供水，很多鄉鎮單位仍自備水源供水，居民則多沿用簡(jiǎn)單的手壓井取水，沒(méi)有形成集中供水格局，供水普及率不高。鄉鎮供水設施的軟硬件水平，離新農村建設的要求還有很大差距。
分散供水模式下的鄉鎮供水，普遍存在管網(wǎng)基礎條件落后、運營(yíng)管理粗放、凈化處理不配套、安全衛生不達標以及亂鑿濫采地下水的問(wèn)題。尤其是近20年來(lái)，由于孝感城區及周邊地下水長(cháng)期過(guò)度開(kāi)采、補給不均勻，地下水位逐年下降，已形成多個(gè)降深漏斗，地下水水質(zhì)惡變趨勢明顯，其鐵、錳、氨氮等普遍超標。而以地下水為水源的鄉鎮供水系統設計簡(jiǎn)單、設備落后、管理薄弱、監測缺位，沒(méi)有進(jìn)行凈化、消毒處理，供水質(zhì)量不高，水質(zhì)安全存在較大隱患；同時(shí)，地下水的開(kāi)采缺乏合理規劃，水資源浪費現象較普遍。
二、當前推行供水一體化存在的幾個(gè)問(wèn)題
從孝感中心城區及近郊衛星鄉鎮的供水現狀來(lái)看，推行城鄉供水一體化是政策有要求、市場(chǎng)有需求，而且隨著(zhù)中心城區建設規模的快速拓展，有的衛星鄉鎮已納入城區規劃區范圍，基層政府和鄉鎮居民提高飲用水質(zhì)量的愿望也越來(lái)越迫切。當然孝感水司也希望以此為契機，實(shí)現超常規發(fā)展，充分發(fā)揮供水規模效益，進(jìn)一步增強自身實(shí)力。所以，如果能夠按照城鄉供水同源、同網(wǎng)、同質(zhì)、同價(jià)的原則，構建起城鄉一體化供水、管水的“聯(lián)網(wǎng)合營(yíng)”體制，的確是一個(gè)城市與鄉鎮、企業(yè)與居民多贏(yíng)的發(fā)展戰略。
但當前仍處于城鄉供水一體化的探索和過(guò)渡時(shí)期，很多實(shí)際問(wèn)題沒(méi)有成熟的經(jīng)驗可資借鑒。我們注意到，雖然“聯(lián)網(wǎng)合營(yíng)”的社會(huì )效益毋庸置疑，但在實(shí)際運作過(guò)程中往往聯(lián)網(wǎng)易、合營(yíng)難，存在不少困擾：
（一）城鄉供水聯(lián)網(wǎng)工程的資金來(lái)源難以統籌解決。聯(lián)網(wǎng)是城鄉供水一體化的前提，延伸管網(wǎng)需投入資金；另外鄉鎮原有供水系統普遍存在設計和建設不規范、材料質(zhì)量落后、設施老化陳舊等問(wèn)題，要一體化管理就必須進(jìn)行全面更新改造，這同樣需要投入大量資金。而目前寄望于統籌解決資金來(lái)源面臨諸多現實(shí)問(wèn)題：一是城市供水企業(yè)大多處于政策性虧損狀態(tài)，不具備全額投資的實(shí)力；二是基層鄉鎮政府雖然重視，但財力有限，能利用政策爭取到的農村安全飲水工程專(zhuān)項資金也很有限；三是鄉鎮居民經(jīng)濟條件和承受能力相對較差。也就是說(shuō)，各方都心有余而力不足的現狀，很容易形成各方在投資來(lái)源、利益分配等方面都難以平衡和協(xié)調的困局。
（二）聯(lián)網(wǎng)后供水設施的產(chǎn)權和管理責任不易厘清。一體化供水不是簡(jiǎn)單的水廠(chǎng)并購，在合營(yíng)中涉及各級政府、城市供水企業(yè)、鄉鎮水廠(chǎng)多方投資的問(wèn)題，同時(shí)也會(huì )衍生出多方的管理責任利益分配問(wèn)題。比如目前實(shí)施的城鄉聯(lián)網(wǎng)工程，有的是利用國家投入的農村安全飲水專(zhuān)項資金建設，有的是基層政府籌資投入，有的是鄉鎮居民聯(lián)片自籌資金，資出各方、各自所有，產(chǎn)權界限和維護管理責任很難明確。而在合營(yíng)體制下，需由城市供水企業(yè)整體接管鄉鎮供水系統，那么無(wú)論產(chǎn)權所有者是否委托其有償維護管理，按照現行政策的相關(guān)規定，其維護管理責任均將自動(dòng)轉嫁給城市供水企業(yè)，增加其運營(yíng)成本。這對于城市供水企業(yè)來(lái)說(shuō)，責權利以用投入、產(chǎn)出并不對等，顧慮必然較多。
（三）城鄉一體化合營(yíng)在體制和運作上的障礙較多。城鄉供水企業(yè)長(cháng)期以來(lái)實(shí)行的是屬地管轄，已各成體系。尤其在鄉鎮一級，這種體制難以一步改革到位。在這種體制下，城市供水企業(yè)直接介入、全盤(pán)接管鄉鎮供水系統，現實(shí)的困難較多：一是鄉鎮水廠(chǎng)原有技術(shù)力量薄弱，很難按城市供水專(zhuān)業(yè)服務(wù)的規范或標準實(shí)現對鄉鎮的全覆蓋，這對鄉鎮用戶(hù)顯失公平；二是具有鄉鎮“特色”的用“霸王水”、盜用水、抄收率低等問(wèn)題，并不會(huì )因聯(lián)網(wǎng)合營(yíng)而得到根治，反而可能因城市供水企業(yè)鞭長(cháng)難及，滋生更多的違規用水；三是鄉鎮原自建自管的供水系統缺乏統一規劃，且城市供水企業(yè)不可能全面、準確掌握其基礎信息，“黑戶(hù)”、“關(guān)系戶(hù)”仍可能成為今后管理中的盲區。這些實(shí)際問(wèn)題，最終可能讓工程的社會(huì )效益和經(jīng)濟效益大打折扣。
另外一個(gè)應特別注意到的問(wèn)題是，支持“聯(lián)網(wǎng)合營(yíng)”模式所需的政策設計尚不完善。如果要形成城鄉供水一體化投資建設、運營(yíng)管理的長(cháng)效機制，那么農村飲水設施的建設、運行和維護成本就須進(jìn)入水價(jià)，而現實(shí)的情形是很多城市在水價(jià)上還有歷史欠賬沒(méi)有消化。因此，缺少強有力的政策支持，城市供水企業(yè)必獨木難支。
三、“聯(lián)網(wǎng)分營(yíng)”模式的實(shí)踐案例
考慮到目前尚處于過(guò)渡時(shí)期，按“聯(lián)網(wǎng)合營(yíng)”模式運作存在較多的、影響其經(jīng)濟效益的不可預見(jiàn)因素，而缺乏經(jīng)濟效益支撐的社會(huì )效益也不可能長(cháng)期發(fā)揮作用。基于這一點(diǎn)，孝感水司在策略上重新定位、因地制宜、量力而行，按先上硬件、循序漸進(jìn)的思路嘗試與部分衛星鄉鎮供水體系“聯(lián)網(wǎng)分營(yíng)”，即通過(guò)聯(lián)網(wǎng)向鄉鎮輸送凈水，實(shí)現城鄉供水同源、同網(wǎng)、同質(zhì)，首先從硬件方面構建起一體化的供水網(wǎng)絡(luò )；同時(shí)保留各鄉鎮單元的現有經(jīng)營(yíng)管理體系和體制，由其對原有供水系統進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)，待以后條件成熟后再向合營(yíng)過(guò)渡。目前，孝感水司已按這種模式與三汊鎮、毛陳鎮、臥龍鄉等3個(gè)衛星鄉鎮聯(lián)網(wǎng)供水。下面，以三汊鎮聯(lián)網(wǎng)供水工程為例作簡(jiǎn)要分析。
孝南區三汊鎮位于孝感中心城區東部，距城區12公里，下轄43個(gè)村、3個(gè)居委會(huì )，人口5.5萬(wàn)人，其中鎮政府所在地人口約1.2萬(wàn)人。該鎮原來(lái)沒(méi)有集中給水的水廠(chǎng)，各單位以地下水為水源對外分散供水，其供水規模不足2000噸/日。隨著(zhù)鎮區規模的擴大和人口的增加，用水供需矛盾日益突出，加上地下水水位逐年下降、水質(zhì)污染日趨嚴重，居民飲水安全難以保障。2009年，鎮委、鎮政府通過(guò)爭取農村安全飲水工程專(zhuān)項資金以及鎮屬單位出資等方式籌措資金540多萬(wàn)元，在孝感水司的支持下啟動(dòng)了與孝感中心城區聯(lián)網(wǎng)供水的建設工程。
（一）工程建設概況
三汊鎮供水工程利用京珠高速專(zhuān)線(xiàn)給水管網(wǎng)，向其提供孝感城區處理好的凈水，城區至鎮區的輸水管道總長(cháng)為12公里；鎮區新建加壓水廠(chǎng)1座，設計規模為5000噸/日，同時(shí)配套新建配水主管網(wǎng)7公里，分別與鎮區單位和居民區自備管網(wǎng)系統連接供水。其中城區與該鎮連接的輸水管道委托孝感水司實(shí)施，加壓水廠(chǎng)及配水管網(wǎng)招標建設。工程于2009年上半年開(kāi)工，同年底建成通水。
孝感水司抽調技術(shù)人員組成專(zhuān)班，全程參與了鎮區的管網(wǎng)規劃和工程的勘察設計、施工建設、竣工驗收，對該工程給予了大力支持：一是按一體化供水的要求對其管網(wǎng)作了統一規劃，充分考慮了鎮區發(fā)展需要；二是結合鎮區地形地貌對配水管網(wǎng)按規范進(jìn)行設計和施工，減少水頭損失和運營(yíng)成本；三是在建設中協(xié)助該鎮對材料質(zhì)量嚴格把關(guān)，選用優(yōu)質(zhì)管材防止二次污染；四是定期抽樣監測和公布鎮區管網(wǎng)水質(zhì)，確保其飲水安全。
（二）經(jīng)營(yíng)管理方式
三汊鎮供水工程由該鎮政府全額投資建設，建成后水廠(chǎng)由該鎮自主經(jīng)營(yíng)，負責新建供水設施的維護管理和鎮區用戶(hù)的抄收服務(wù)，孝感水司只對其經(jīng)營(yíng)管理提供相關(guān)的技術(shù)支持，充分保障其經(jīng)營(yíng)自主權。
孝感水司對該鎮水廠(chǎng)按總表計量收費，考慮到并未因此額外增加運營(yíng)成本，結算水價(jià)在政策允許范圍內給予了適當優(yōu)惠；該鎮水廠(chǎng)以孝感水司的結算價(jià)為基價(jià)，由屬地政府按照補償成本、合理收益的原則核定水價(jià)，自行對用戶(hù)收費。
（三）社會(huì )效果
從實(shí)際運行的情況來(lái)看，目前該鎮水廠(chǎng)供水能力基本滿(mǎn)足現狀用水需求，水壓能上六樓，水質(zhì)經(jīng)多次抽樣檢測均達到國標，鎮區供用水條件明顯改善，單位及居民反響良好。同時(shí)，鎮區供水設施的完善進(jìn)一步提升了該鎮品位，同時(shí)改善了投資環(huán)境，為該鎮的招商引資創(chuàng )造了較為有利的條件。
目前除三汊鎮外，與孝感水司“聯(lián)網(wǎng)分營(yíng)”的還有毛陳鎮、臥龍鄉，3個(gè)衛星鄉鎮均按同一方式運作。通過(guò)這種方式，近兩年孝感水司擴大鄉鎮供水面積約7平方公里，增加供水量約1萬(wàn)噸/日，解決了近2.8萬(wàn)鄉鎮人口的安全飲水，社會(huì )效益顯著(zhù)。
四、幾點(diǎn)體會(huì )
“聯(lián)網(wǎng)分營(yíng)”的過(guò)渡形式，雖然還沒(méi)有形成“聯(lián)網(wǎng)合營(yíng)”的管理機制，與城鄉供水一體化的長(cháng)遠目標還有一定差距，但我們從實(shí)踐中體會(huì )到，“聯(lián)網(wǎng)分營(yíng)”仍不失為一個(gè)切合現階段特征、各方容易接受的模式，有很強的可操作性。
（一）“聯(lián)網(wǎng)分營(yíng)”從根本上解決了鄉鎮水源條件差的問(wèn)題。目前很多鄉鎮周邊無(wú)合適水系，或現有水源條件較差，不能保障飲水安全；通過(guò)中心城區供水管網(wǎng)向鄉鎮的輻射，直接將處理好的凈水輸送到鄉鎮，實(shí)現了城鄉同源、同網(wǎng)、同質(zhì)和資源共享，大幅提高了鄉鎮供水的安全可行性；同時(shí)各鄉鎮單元以后可自主向近郊農村發(fā)展聯(lián)村供水，逐步改善周邊農戶(hù)生活質(zhì)量，這也為實(shí)現真正意義上的城鄉供水一體化打下了堅實(shí)的基礎。
（二）“聯(lián)網(wǎng)分營(yíng)”減少了鄉鎮水廠(chǎng)建設投資和運營(yíng)管理費用。由中心城區直供凈水，鄉鎮只需配套建設加壓泵站等配水設施，在無(wú)需自建水處理設施和投入水處理成本的情況下，即可充分保障供水水質(zhì)安全，既避免了重復建設，也減少了建設投資和運營(yíng)成本，同時(shí)提高了城市供水企業(yè)資源和資產(chǎn)的利用效率。
（三）“聯(lián)網(wǎng)分營(yíng)”降低了城市供水企業(yè)的管理難度和工作量。聯(lián)網(wǎng)分營(yíng)后，各鄉鎮單元內的供水運行和綜合管理均由屬地政府和水廠(chǎng)全權負責，享有充分的自主經(jīng)營(yíng)權，能夠較好地消化特殊情形下的供用水矛盾。相對于合營(yíng)模式而言，分營(yíng)方式下基本不增加城市供水企業(yè)的日常管理工作量，降低了經(jīng)營(yíng)和管理成本。
（四）“聯(lián)網(wǎng)分營(yíng)”提高了鄉鎮供水設施的規劃和管理水平。城市供水企業(yè)在聯(lián)網(wǎng)過(guò)程中通過(guò)對鄉鎮供水基礎設施的規劃、設計和建設提供技術(shù)支持，全面提升了其硬件水平，同時(shí)通過(guò)對其運營(yíng)管理給予指導和培訓，為促進(jìn)鄉鎮供水設施建設管理規范化、標準化搭建了一個(gè)軟件服務(wù)平臺。
（五）“聯(lián)網(wǎng)分營(yíng)”也為以后多元化解決鄉鎮供水提供了思路。城鄉聯(lián)網(wǎng)后，各鄉鎮單元可按照區域化辦水、企業(yè)化管水、商品化用水的分營(yíng)模式，多渠道吸引社會(huì )資金，結合各自實(shí)際探索公建公營(yíng)、公建民營(yíng)、民建民營(yíng)等新路子，解決城鄉聯(lián)網(wǎng)供水網(wǎng)點(diǎn)建設的資金和管理等問(wèn)題，造福更多農戶(hù)。
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