城市水務(wù)市場(chǎng)準入開(kāi)放五年間
2002年12月27日，建設部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，文件與其后陸續發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監管的意見(jiàn)》等一系列文件系統規劃了包括城市水務(wù)在內的城市公用事業(yè)改革開(kāi)放“路線(xiàn)圖”，為地方政府特別是蜮市政府準人開(kāi)放行為確定了“政治正確性”，為國內外投資人提供了明確的政策預期和法律保障，為城市水務(wù)市場(chǎng)各類(lèi)主體規定了行為準則。與此同時(shí)，國家發(fā)展改革委、國家環(huán)保總局等部門(mén)對城市水務(wù)市場(chǎng)準入開(kāi)放也頒發(fā)了相關(guān)政策性文件。
20世紀90年代，國外水務(wù)公司開(kāi)始直接投資我國城市水務(wù)，各地先后出現零星的試探性的合作項目，合作方式以BOT為主。但由于政策供給不足，操作上欠缺依憑和經(jīng)驗，潛在的問(wèn)題漸漸開(kāi)始露頭。中央政府相關(guān)部門(mén)審時(shí)度勢提出的準入開(kāi)放和規范操作并舉的一攬子政策性文件，無(wú)疑成為城市水務(wù)改革開(kāi)放健康發(fā)展的“及時(shí)雨”。
五年來(lái)，城市水務(wù)市場(chǎng)準入開(kāi)放向縱深發(fā)展，投資和運營(yíng)主體多元化的格局逐步形成，不同經(jīng)濟成份、不同競爭優(yōu)勢、不同經(jīng)濟規模、不同國家的企業(yè)紛紛向一二三線(xiàn)城市水務(wù)領(lǐng)域進(jìn)軍。雖然沒(méi)有嚴格的統計，但目前全國各地城市包括四大直轄市、所有省會(huì )城市、大部分地級市以及一部分縣級市基本上都有了“外來(lái)人”投資和運營(yíng)的水務(wù)項目。這些項目形式多樣，有單體的BOT、TOT、委托運營(yíng)等形式，有水務(wù)企業(yè)股權交易形式等等。強勢的城市水務(wù)投資者更傾向于直接為終端客戶(hù)提供服務(wù)，實(shí)行全面的資產(chǎn)管理。
2007年12月21日；北京首創(chuàng )股份有限公司與湖南省人民政府簽訂《戰略合作協(xié)議》。根據該協(xié)議，首創(chuàng )股份將以BOT方式協(xié)助湖南省完成“三年覆蓋計劃”的城市污水處理廠(chǎng)的建設和運營(yíng)工作。此項深層次的全面合作凸顯了首創(chuàng )股份城市水務(wù)領(lǐng)域最佳成長(cháng)企業(yè)的成色，也顯示出政府和企業(yè)攜手治污的良好關(guān)系。
如果說(shuō)首創(chuàng )股份是只超級成長(cháng)股，那么威立雅則是一只超級大藍籌——“百年老店”、世界500強，專(zhuān)注于城市水務(wù)在內的環(huán)境服務(wù)，在我國水務(wù)領(lǐng)域投資最大、項目最多。與威立雅和首創(chuàng )股份 “雙子星座”交相輝映的還有大量的二、三線(xiàn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)。
這些“闖入者”整體上的良好表現促進(jìn)了競爭，提高了企業(yè)技術(shù)創(chuàng )新和效率改進(jìn)的動(dòng)力，提升了企業(yè)管理能力和服務(wù)水平，提供了城市建設的增量資金，改善了城市投融資和水務(wù)設施建設、運營(yíng)狀況，為我國城市水務(wù)的健康發(fā)展和城市水安全保障作出了應有的貢獻。
在城市永務(wù)市場(chǎng)準人開(kāi)放及其規范化過(guò)程中，建設部依據“公開(kāi)、公平、公正”原則規定的招標投標制度，為城市政府選擇合格的最優(yōu)的合作伙伴以及投資人之間的公平競爭提供了前提條件。此前的一些城市水務(wù)項目由于沒(méi)有采取招標投標，程度不等地存在經(jīng)濟上法律上的瑕疵，項目執行過(guò)程中出現了種種爭議，有些投資人在非競爭狀況下取得“非份”的合同條件，造成不良社會(huì )影響。
城市水務(wù)市場(chǎng)準人開(kāi)放制度創(chuàng )新的一個(gè)重要方面是特許經(jīng)營(yíng)制度的建立和完善。特許經(jīng)營(yíng)制度內容豐富，最表象的特征是投資人不僅要與代表政府的經(jīng)濟實(shí)體簽署經(jīng)濟、技術(shù)、管理方面的商務(wù)合同，而且要與政府或者授權機構簽署特許經(jīng)營(yíng)合同。特許經(jīng)營(yíng)制度的本質(zhì)是建立政府和企業(yè)的新型關(guān)系，改變政府直接投資、直接經(jīng)營(yíng)導致的政企(事)不分、職責不清、越位與缺位并存等狀況。此前一些合作項目大多數僅備一份言辭粗疏的非正式文書(shū)，有的甚至是市長(cháng)簽字的“白條”，權利、義務(wù)、責任含混不清，爭議一起，政府、企業(yè)無(wú)所適從，不堪混亂，公眾利益難免受損。從這個(gè)意義上說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)制度的建立也不是空穴來(lái)風(fēng)，而是適應改革開(kāi)放實(shí)踐的迫切需要產(chǎn)生出來(lái)的。關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)合同的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界有行政合同和民事合同之爭，由于我國無(wú)行政合同之設，此間題也就暫時(shí)存疑。實(shí)際操作中，關(guān)于合同爭議解決，一般約定選擇境內仲裁機構仲裁。
在與投資入互動(dòng)過(guò)程中，政府能力得到顯著(zhù)提升，特別是咨詢(xún)機構的參與大大提高了談判水平。此前，合作項目的合同文本由投資入提供，爭議解決機構大多選擇境外的，出現爭議后中方常常僅僅由于費用高企就望而卻步。實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度后，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同、股權結構安排或通過(guò)設立獨立董事之類(lèi)的特殊安排保證政府對項目的控制和監管；成熟的投資人也充分認識到城市水務(wù)的特殊性，樂(lè )于在法律和合同的規制和保障下與政府溝通、交流，展開(kāi)正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并樹(shù)立“義利并舉”的企業(yè)形象。威立雅上海浦東自來(lái)水公司董事長(cháng)米蓋斯坦言，對公司來(lái)說(shuō)，政府委派的獨立董事是一個(gè)很重要的角色，他及時(shí)帶來(lái)政府政策及規劃等方面的信息，對公司決策十分重要。他透露，獨立董事的否決權自公司成立至今還沒(méi)有行使過(guò)。
眾所周知，城市水務(wù)市場(chǎng)的準人開(kāi)放，投資和運營(yíng)主體的多元化是手段，目標則是促進(jìn)競爭、提高效率、提高服務(wù)水平。投資人一般避諱與其他從業(yè)者比較，但競爭標桿的樹(shù)立則是不爭的事實(shí)。比如，水價(jià)調整要審核成本，過(guò)去是政府直接投資、直接經(jīng)營(yíng)，難免出現“內部入”控制現象，“外來(lái)人”的進(jìn)入和存在無(wú)疑提供了參考、對比的參照系。
效率的提高當然要著(zhù)眼于企業(yè)內部新技術(shù)的運用、管理水平的提高。中標企業(yè)在一個(gè)較長(cháng)的時(shí)間維度和商業(yè)平臺上優(yōu)化配置資源實(shí)行公司化的統籌運作具有十分明顯的經(jīng)濟上的合理性，避免了一般性規劃和實(shí)際操作脫節，避免了短期行為。而我們常常看到的是相關(guān)空間規劃、專(zhuān)業(yè)規劃做得十分精心細致，但對資金的投入和安排等方面缺少籌劃和運作，基礎設施建設安排缺少優(yōu)化設計，或出現短缺或出現浪費，在經(jīng)濟上缺乏合理性，自然影響了城市水務(wù)整體效率的提高。
言市場(chǎng)必論價(jià)格，而關(guān)于價(jià)格，此前屢被提及或討論較多的話(huà)題是“賤賣(mài)”。某外資企業(yè)在廣東廉江的供水項目、某外資企業(yè)在長(cháng)春的污水處理項目常常被拿出來(lái)討論，都是由于在項目合同條件方面體現出信息不對稱(chēng)性和經(jīng)濟上的不合理性而導致?tīng)幾h，使得項目難以為繼。現在由于招標投標制度下的競爭，討論的話(huà)題轉化成“高價(jià)拿項目”。前一段時(shí)間的所謂水務(wù)項目的資產(chǎn)溢價(jià)爭論，核心問(wèn)題是擔心交易價(jià)格高企會(huì )向消費者轉移。其實(shí)，與一般商品交易不同，特許經(jīng)營(yíng)合同的合同條件、資產(chǎn)邊界、經(jīng)營(yíng)期限對轉讓價(jià)格有重大影響，其他如投資人對用水戶(hù)增加的判斷、對增值服務(wù)獲益的預期、企業(yè)獲得資金的成本、企業(yè)在資本市場(chǎng)的運作等等都是影響價(jià)格的重要因素，重置法評估出來(lái)的價(jià)格很難體現資產(chǎn)和企業(yè)的公允價(jià)值。
在很多場(chǎng)合，城市政府有關(guān)部門(mén)常被問(wèn)及：城市水務(wù)引進(jìn)投資人的動(dòng)機是出于引進(jìn)資金還是機制改革?一般的回答更多都是闡述后者，引進(jìn)資金的話(huà)題總是一帶而過(guò)。這其中可能有規避“圈錢(qián)”嫌疑的苦衷。但是，由于城鎮化高速發(fā)展，城市用水區域不斷擴展，用水戶(hù)不斷增加，水質(zhì)標準和水環(huán)境保護要求不斷提高，城市水務(wù)所需要的工程建設資金和運營(yíng)費用需求量不斷增加，缺口也很大。城市政府通過(guò)授予投資人城市水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)權，盤(pán)活存量資產(chǎn)，合法合理取得建設資金，在投融資角度上無(wú)疑是一種好的選擇途徑。不過(guò)，業(yè)內人士常有指責的是，盤(pán)活水務(wù)資產(chǎn)的資金常常沒(méi)有“專(zhuān)款專(zhuān)用”，沒(méi)有用在城市水務(wù)上。此節一言難盡，對城市政府操控大盤(pán)的能力、對城市建設項目先后次序的科學(xué)安排形成考驗。
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